Publikacje » Opinie

Wyślij | Drukuj

Spójność terytorialna UE: szansą czy zagrożeniem?

Profesor Jacek Szlachta

Polityka strukturalna Wspólnoty Europejskiej, od czasu reformy Delorsa z 1988 roku, stała się drugą co do znaczenia pozycją wydatków budżetowych tej organizacji, koncentrując około 30% środków. Uważa się, że jest ona kluczowym instrumentem pogłębiania integracji europejskiej ze względu na regionalny charakter i przesłanki interwencji. Polityka ta jest programowana w wieloletnim horyzoncie czasowym, poszczególne jej edycje obejmowały lata: 1989-1993, 1994-1999, 2000-2006 oraz 2007-2013. Jej celem jest wzrost spójności w układzie krajowym i regionalnym, w dwóch wymiarach – gospodarczym i społecznym, bowiem nadmierne zróżnicowania prowadzą do negatywnych konsekwencji w skali całej Wspólnoty Europejskiej. Podstawowymi miernikami są: w przypadku spójności gospodarczej zróżnicowania produktu krajowego brutto na mieszkańca według parytetu siły nabywczej, natomiast w przypadku spójności społecznej zróżnicowania stopy bezrobocia według BAEL (badania aktywności ekonomicznej ludności) oraz wskaźnika zatrudnienia.

W roku 2005 na Szczycie Rady Europejskiej w Lizbonie przyjęto traktat reformujący Unię Europejską. Proces jego ratyfikacji przez wszystkie kraje członkowskie Wspólnoty przeciągnął się do roku 2009, w związku z tym traktat ten wchodzi w życie od 1 grudnia 2009 roku. Traktat ten oznacza zasadnicze uporządkowanie procesów decyzyjnych w Unii Europejskiej, składającej się już obecnie z 27 państw. Dla europejskiej polityki strukturalnej kluczowe znaczenie ma zapis traktatu, w którym uzupełniono spójność gospodarczą i społeczną także spójnością terytorialną.

Zgodnie z zapisami Artykułu 3 nowego Traktatu o Unii Europejskiej „(Unia) wspiera spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną oraz solidarność między państwami członkowskimi”. W Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej dotyczą artykuły 174-178. Istotne uzupełnienia i zmiany wprowadzone w artykule 174 prowadzą do pojawienia się następującego zapisu: „W celu wspierania harmonijnego rozwoju całej Unii rozwija ona i prowadzi działania służące wzmocnieniu jej spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej. W szczególności Unia zmierza do zmniejszenia dysproporcji w poziomach rozwoju regionów oraz zacofania regionów najmniej uprzywilejowanych. Wśród regionów, o których mowa, szczególną uwagę poświęca się obszarom wiejskim, obszarom podlegającym przemianom przemysłowym i regionom, które cierpią na skutek poważnych i trwałych niekorzystnych warunków przyrodniczych lub demograficznych, takim jak najbardziej na północ wysunięte regiony o bardzo niskiej gęstości zaludnienia oraz regiony wyspiarskie, transgraniczne i górskie.”

Dyskusja na temat spójności terytorialnej będzie miała podstawowe znaczenie dla modyfikacji europejskiej polityki strukturalnej po roku 2013. Podstawowe problemy jakie się rysują są następujące:

A. Jaki będzie horyzont czasowy kolejnego okresu programowania budżetu i polityk Wspólnoty.

Zgodnie z zapisami traktatu reformującego Unia Europejska programuje swoje polityki i budżet w horyzoncie wieloletnim, nie krótszym niż 5 lat. Dlatego kolejny okres musi dotyczyć co najmniej lat 2014-2018, a może podobnie jak obecnie nawet siedmiu lat, czyli okresu 2014-2020. Generalnie kraje płatnicy netto do budżetu Wspólnoty dążą do skrócenia perspektywy finansowej, natomiast kraje które są beneficjentami netto transferów finansowych do jej wydłużenia. Struktury przestrzenne w różnych skalach terytorialnych cechuje tak zwana wolnozmienność, dlatego długi horyzont czasowy wydaje się szczególnie korzystny dla wzrostu poziomu spójności terytorialnej wymagającej konsekwentnej polityki państwa.

B. Jaki będzie miernik spójności terytorialnej.

Doświadczenia polityki strukturalnej Unii Europejskiej wyraźnie wskazują, że najbardziej przejrzysta sytuacja ma miejsce wówczas, gdy mamy do czynienia z jednym, lub co najwyżej z dwoma konkretnymi miernikami. Próby konstruowania miernika syntetycznego dotyczącego spójności nie powiodły się, bowiem wskaźniki takie nie są przejrzyste i czytelne, a sposób wyboru, a następnie ważenia mierników cząstkowych jest przedmiotem wieku kontrowersji. W przypadku spójności gospodarczej i społecznej wypracowano odpowiednio jeden i dwa mierniki. W przypadku spójności terytorialnej najbardziej diagnostyczne wydają się mierniki dostępności, charakteryzowane czasem podróży komunikacją drogową, szynową i powietrzną oraz zintegrowane z uwzględnieniem tych trzech rodzajów transportu. Szczególnie pomocne wydają się prace programu ESPON, w ramach których określono czasy podróży na poziomie wszystkich regionów Unii Europejskiej typu NUTS 2 i NUTS 3. Innym rozwiązaniem może być poszukiwanie miernika dla każdego z czterech wymiarów spójności terytorialnej (koncentracji, dostępności, współpracy, specyficznych cech terytorialnych). Wyborowi mierników musi towarzyszyć określenie benchmarków, rozumianych jako minimalnych poziomów jakie uznaje się za niezbędne do osiągnięcia w warunkach Wspólnoty, lub też określenia jakie minimalne poziomy są przesłankami uruchomienia strumieni finansowych. Oczywiście dyskusja państw członkowskich na ten temat może potrwać nawet kilka lub kilkanaście lat, ze względu na złożoność tematu, rozbieżne interesy oraz bardzo różną percepcję spójności terytorialnej.

C. Jaki będzie sposób finansowania zadań związanych ze spójnością terytorialną.

Kluczowe znaczenie ma ewentualna modyfikacja instrumentów europejskiej polityki spójności. Pojawia się pytanie czy polityka ta będzie kontynuowana po roku 2013 za pomocą zestawu dotychczas stosowanych instrumentów, czy też pojawią się nowe rozwiązania. Europejska polityka spójności posługuje się obecnie grantami pochodzącymi z dwóch funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności oraz miękkimi kredytami finansowanymi ze środków Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Krytyka braku czytelności linii demarkacyjnych pomiędzy poszczególnymi funduszami (tymi trzema oraz Europejskim Funduszem Rolnym Rozwoju Obszarów Wiejskich) oraz przyjętej od roku 2007 zasady jednofunduszowości (program operacyjny nie może być finansowany równocześnie ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Europejskiego Funduszu Społecznego) prowadzi do pojawiania się propozycji jednego funduszu. Dodatkową komplikacją dotychczasowego eklektycznego modelu byłoby wprowadzenie zadań wynikających z dążenia do spójności terytorialnej. Prawdopodobnie najmniej sprawnym rozwiązaniem byłby specjalny fundusz dedykowany spójności terytorialnej. W strukturze obecnie obowiązujących Celów europejskiej polityki spójności znaczącą część tematyki terytorialnej obejmują Cel 1 (konwergencja) i Cel 3 (współpraca terytorialna), chociaż jej nie wyczerpują. Dlatego niezbędna będzie zasadnicza modyfikacja struktury Celów europejskiej polityk strukturalnej po roku 2013. Inicjatywy Wspólnotowe nowej generacji wydają się potencjalnie bardzo dobrym sposobem dla skutecznego podjęcia poszczególnych wymiarów spójności terytorialnej.

D. Jaki będzie podstawowy poziom terytorialny interwencji polityki europejskiej.

W przypadku europejskiej polityki strukturalnej interwencja Funduszu Spójności odbywa się na poziomie państw członkowskich, natomiast interwencja funduszy strukturalnych ma miejsce na poziomie krajowym oraz regionalnym na poziomie obszarów typu NUTS 2 (tylko współpraca transgraniczna koncentruje się na poziomie obszarów typu NUTS 3). Zapisy traktatowe i operacyjne nie określają poziomu przestrzennego interwencji, jednak terytorialność oznacza niewątpliwie skalę poniżej poziomu krajowego państw członkowskich. Dlatego można sobie wyobrazić jej zlokalizowanie w przyszłości na przynajmniej trzech poziomach: NUTS 1, albo NUTS 2, albo NUTS 3. Niektóre rozważania prowadzone na tle reformy europejskiej polityki strukturalnej świadczą o możliwości podjęcia problemów spójności terytorialnej w różnych bardzo specyficznych układach przestrzennych, niekoniecznie zgodnych z klasyfikacją na obszary typu NUTS. Niektóre państwa Unii Europejskiej nie są zainteresowane wzmacnianiem klasycznego poziomu regionalnego europejskiej polityki strukturalnej, jakim są obszary typu NUTS 2, ze względu na występujące w niektórych państwach Wspólnoty bardzo silne tendencje odśrodkowe na poziomie regionalnym.

E. Jaka będzie struktura i skala podejmowanych działań w układzie czterech najważniejszych wymiarów spójności terytorialnej.

Jako wymiary spójności terytorialnej określono: koncentrację, powiązania, współpracę oraz specyficzne cechy geograficzne. Każde z państw członkowskich Wspólnoty cechuje inna struktura problemowości w zakresie tych czterech elementów. W państwach najwyżej rozwiniętych priorytetem jest koncentracja, w krajach peryferyjnych o niskim poziomie rozwoju powiązania. Współpraca jest wymiarem o znaczeniu uniwersalnym dla całej Wspólnoty. Szczególnie trudnym do podjęcia problemem może być wymiar czwarty - regiony o specyficznych cechach geograficznych. Należy spodziewać się rosnącej presji na identyfikację różnego typu specyficznych regionów problemowych oraz na tworzenie specjalnych kopert finansowych dla takich obszarów. W latach 2007-2013 tak zdefiniowanej spójności terytorialnej odpowiada Cel 3 europejska współpraca terytorialna, koncentrujący jednak zaledwie 2,5% środków europejskiej polityki strukturalnej. Dlatego należy spodziewać się zasadniczego wzrostu udziału tych wydatków nawet do wielkości dwucyfrowej oraz poszerzenia kierunków interwencji.

F. Jaki będzie wpływ nowej generacji wyzwań przed jakimi stoi obecnie Unia Europejska na spójność terytorialną.

W różnych analizach studialnych wyróżnia się przede wszystkim zmiany klimatyczne, a w drugiej kolejności: procesy demograficzne (starzenie się ludności), konsekwencje globalizacji gospodarki oraz rosnące koszty energii. Dotychczas europejską politykę spójności cechowała wyjątkowa umiejętność akomodowania pojawiających się wyzwań poprzez korekty zasad, celów interwencji oraz regulacji prawnych. Zmiany klimatyczne wynikające z procesu ocieplania się klimatu na Ziemi będą miały bardzo zróżnicowany wpływ na sytuację poszczególnych regionów Unii Europejskiej, jednak brak jest obecnie pogłębionych i uszczegółowionych analiz dotyczących konsekwencji terytorialnych. Znaczący odpływ ludności i procesy deformacji struktur demograficznych dotkną w największym stopniu regiony słabiej rozwinięte. Bardzo ważnym wyzwaniem dla polityki strukturalnej stał się głęboki kryzys społeczno-ekonomiczny, jaki rozpoczął się w roku 2008. Po raz pierwszy regulacje prawne europejskiej polityki strukturalnej zostały skorygowane już w trakcie wdrażania, poprzez wprowadzenie korekty w już funkcjonującym systemie programowania. Zmiany polegały między innymi na uproszczeniu i przyspieszeniu wdrażania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Dla spójności terytorialnej najważniejszą zmianą będzie uelastycznienie europejskiej polityki strukturalnej poprzez tworzenie różnego rodzaju rezerw oraz dążenie do zapewnienia wysokiej jakości powiązań struktur społeczno-gospodarczych.

Ostatnie publikacje tego autora:

• Wnioski i rekomendacje wynikające z traktatowego charakteru wymiaru terytorialnego (spójności terytorialnej) europejskiej polityki spójności
• Wnioski i rekomendacje dla prowadzenia polityki rozwoju uwzględniającej spójność terytorialną. Terytorialne aspekty polityk publicznych
• For an Enhanced Terrttorial Dimension of the Cohesion Policy in Poland in the 2014-2020 Period