Publikacje » Opinie

Wyślij Wyślij | Wyślij Drukuj

Marginalizowany czy nie - dylematy makroregionu Polski Zachodniej

prof. Zaucha Jacek

j.zaucha@instytut-rozwoju.org

W sierpniu 2010 pięciu marszałków z Wielkopolski, Dolnego Śląska, Opolskiego Zachodniopomorskiego i Lubuskiego podpisało porozumienie, zmierzające do stworzenia makroregionu Polski Zachodniej. Jedna z przyczyn tej inicjatywy jest, postrzegana przez elity decyzyjne tych województw, marginalizacja Polski Zachodniej. W wywiadzie prasowym [1] wspomniana jest np. marginalizacja regionu lubuskiego i wspieranie tylko polskich metropolii. To właśnie skłoniło marszałków do podjęcia zabiegów o stworzenie programu pomocowego UE dla tego makroregionu. Inicjatywa odwołująca się do haseł solidarności i konieczności wspierania regionów słabszych ponownie w centrum debaty stawia dylemat wyboru środków i instrumentów wspierania rozwoju.

Bank Światowy w tej kwestii reprezentuje jednoznaczne stanowisko nadrzędności rynku nad polityką. Rozwój ze swej natury ma charakter spolaryzowany. Koncentracja produkcji jest czymś nieuniknionym, obiektywnym i naturalnym. Dotyczy to także Polski (rys.1). Wraz ze wzrostem zamożności kraju następuje jednak zmniejszenie różnic przestrzennych w poziomie życia. Głównym mechanizmu tego procesu jest, migracja siły roboczej (World Bank 2009, p.62) i proces rozlewania się prosperity w postaci tanich i wysokiej jakości dóbr i usług dostępnych poza miejscem wytworzenia dzięki dobrej infrastrukturze. Polityka przestrzenna i regionalna powinna więc wspierać miejsca najlepiej się rozwijające oraz zapewniać ich dostępność z reszty kraju. Kluczową koncepcją jest integracja ekonomiczno-przestrzenna tj. łączenie biegunów wzrostu z pozostałą częścią terytorium. Pozwala ona wzrost spolaryzowany przekuć we wzrost sprzyjający włączeniu społecznemu (World Bank 2009, p.20). Instrumentarium niezbędne do jej wdrażania obejmuje, zdaniem autorów raportu, zależnie od skali i złożoności problemu:

· Instytucje ( sektorowe polityki) aprzestrzenne oddziaływujące na całe terytoria i całe społeczności (n.p. regulacje dotyczącego gospodarki przestrzennej, siły roboczej, wymiany międzynarodowej i usług społecznych np. oświaty, ochrony zdrowia, zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków i utylizacji nieczystości),

· Infrastrukturę jako narzędzie poprawy dostępności ,

· Programy przestrzennie zróżnicowane np. bodźce fiskalne dla pewnych obszarów mające na celu zmniejszanie nierówności społecznych i gospodarczych – niezbędne przy rozwiązywaniu problemów złożonych np. kwestii dysparytetów wewnątrz miast w sytuacji zaawansowanej urbanizacji.

Podejście oparte na podobnej filozofii przyświecało „Zaktualizowanej koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju” (Gorzelak 2006).

Odmiennie kwestie te postrzega OECD. Eksperci OECD (2009a) również odwołują się do argumentów efektywnościowych bardziej niż aksjologicznych. Zwracają oni jednak uwagę, iż trwałe dysparytety rozwojowe oznaczają niewykorzystanie zasobów i potencjałów rozwojowych, dlatego też polityki wspierania rozwoju zarówno z punktu widzenia efektywności jak i równości powinny koncentrować się na najsłabiej rozwiniętych regionach. Aglomeracja nie zawsze przyśpiesza rozwój społeczno-gospodarczy i nie powinno przyjmować się za pewnik założeń o liniowej zależności między koncentracją i wzrostem (OECD 2009c, s. 8). Swoje wnioski OECD opiera na konkretnych faktach. Z 78 regionów metropolitalnych OECD tylko 45% notowało w pierwszej dekadzie XXI wieku wzrost PKB na mieszkańca szybszy niżeli średnia krajowa. 2/3 PKB w OECD powstaje poza regionami metropolitalnymi. Badacze OECD interpretują ten fenomen jako szanse wzrostu we wszystkich typach regionów i konstatują, iż polityki koncentrujące się na wspieraniu aglomeracji poprzez inwestycje infrastrukturalne nie musi automatycznie przyśpieszać wzrostu gospodarczego (OECD 2009b, s. 3). Ponadto jak podkreślają Barca i McCann (2010):

· wzrost w regionach słabiej rozwiniętych nie wzmacnia tendencji inflacyjnych ze względu na słabszą presję na zasoby,

· możliwości wzrostu regionów najlepiej rozwiniętych ograniczone są często przez uwarunkowania przestrzenne,

· wzrost tych regionów tworzy istotne niekorzyści aglomeracji,

· ze względu na wysoki już osiągnięty poziom rozwoju regiony te coraz mniej efektywnie wykorzystują posiadane zasoby – jak wskazują amerykańskie badania ekonometryczne podwojenie liczby ludności tych regionów doprowadziłoby do wzrostu produkcji o 5-7%.

Polityka proponowana przez OECD za punkt wyjścia przyjmuje, iż szanse i potencjał wzrostu istnieje na całym terytorium kraju. Trzeba więc działania wspierania wzrostu zaprojektować tak aby pozwalały różnym regionom osiągać ich potencjał rozwojowy. Szybszy wzrost można osiągnąć gdy regiony są w stanie mobilizować lokalne zasoby i aktywa zamiast podążać ścieżką rosnącego uzależnienia od pomocy szczebla krajowego czy europejskiego. Stymulowanie wzrostu, nawet w regionach opóźnionych w rozwoju jest w interesie rządu krajowego i przyczynia się do wzrostu dochodu narodowego bez negatywnego wpływu na jego ogólne tempo (OECD 2009b, s. 5). OECD postuluje koncepcje wzrostu zintegrowanego kładąc nacisk na synergie pomiędzy zasobami, czynnikami wzrostu oraz interesariuszami i regionami. Skuteczne polityki powinny(OECD 2009b, s. 5):

· Łączyć inwestycje infrastrukturalne z działaniami na rzecz budowania kapitału ludzkiego i potencjału innowacyjnego, gdyż infrastruktura jest ważnym ale nie wystarczającym warunkiem wzrostu,

· Przykładać duże znaczenie do inwestowania w kapitał ludzki, stymulowania innowacji, wspierania badań gdyż aglomeracja wiedzy prowadzi do pozytywnych efektów dyfuzji przestrzennej i stanowi o rozwoju regionu w okresie długim,

· Zwracać uwagę na czynniki instytucjonalne np. zdolność komunikowania się interesariuszy w ramach lokalnych systemów innowacyjnych.

W podobnym kierunku idą propozycje wielu polskich badaczy. Np. Parteka (2010. s.78) w różnicach poziomu rozwoju regionów bałtyckich dopatruje się szans (na przyśpieszony wzrost i modernizację) niżeli zagrożeń.

Koncepcja przestrzennie zorientowanej polityki rozwoju (place-based policy) autorstwa z F. Barca (2009) nawiązuje do obu podejść. Barca z założenia neguje aprzestzrenność polityk sektorowych wskazując, iż mają one istotne, chociaż czasami niezamierzone, implikacje terytorialne (Barca, McCann 2010). Jak wykazują np. badania Nijkampa (2010) nawet polityka monetarna nie jest przestrzennie neutralna. Stąd wynika potrzeba koordynacji polityk sektorowych wobec konkretnego terytorium. Istotą propozycji Barca jest zerwanie z uniformizacją tych polityk. Odmienne regiony potrzebują ich innej konfiguracji. Rozwój wymaga właściwych instytucji, struktur przestrzennych i polityk, a to nie jest możliwe bez zrozumienia kontekstu historycznego, kulturowego, politycznego, planistycznego, bez wzięcia pod uwagę czynników infrastrukturalnych, systemu własności nieruchomości i ich wpływu na struktury administracyjne i tkankę instytucjonalną oraz system osadniczy (Barca, McCann 2010). Wyróżnikiem polityki rozwoju przestrzennie zorientowanej jest dostosowanie działań do specyficznego kontekstu terytorialnego i powiązań przestrzennych, jak również agregowanie i ujawnianie preferencji oraz wiedzy lokalnych aktorów (Barca 2009, s.4).

Propozycja ta stanowi kontrapunkt dla dotychczasowej polityki regionalnej UE, koncentrującej się na kompensowaniu regionalnych zróżnicowań jednostkowych kosztów kapitału (pojawiających się ze względu na lukę produkcyjną) i na zmianach przepływów siły roboczej i kapitału. Dotychczasowe dziania UE opierały się często na „subsydiach dla przedsiębiorstw lub działaniach sektorowych, nierzadko ograniczonych do tworzenia nowych miejsc pracy lub fizycznych powiązań między punktami przestrzeni. Często bazowały na narzucaniu sprawdzonych gdzie indziej rozwiązań zachęcając do ich powielania”. (Barca 2009, s.4).

Z analiz Banku Światowego idea przestrzennie zorientowanej polityki rozwoju zaczerpnęła szacunek dla przestrzeni i znaczenie przykładane do korzyści aglomeracji czy potrzeby tworzenia masy krytycznej do rozwoju. Natomiast z wnioskami OECD jest zgodny postulat podejścia zintegrowanego oraz nacisk na aktywizację potencjałów endogenicznych. Ekspercki projekt Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju do 2033 roku (Korcelli i in. 2010) wydaje się być zgodny z filozofią rozwoju proponowaną przez raport F. Barca (2009). Autorzy projektu postrzegają stan docelowy polskiej przestrzeni jako siatkę powiązanych ze sobą obszarów funkcjonalnych o różnej skali przestrzennej zapewniających mieszkańcom dostęp do pracy i usług społecznych niezbędnych dla rozwoju i zachowania kapitału ludzkiego i społecznego (Szlachta, Zaucha 2010, s.163).

Barca (2009) nie pokusił się jednak o twarde sformułowanie priorytetów. Wskazał wprawdzie przykładowe klasy zagadnień jakie mogłyby być wspierane ze szczebla UE ale nie określił np. sekwencji inwestowania w czasie.

Dotychczasowe doświadczenia wskazują więc na spory margines niepewności w kształtowaniu polityki regionalnej. Pomimo dużej liczby użytecznych konstatacji odnośnie np. potrzeby podejścia zintegrowanego, uwzględniania specyfiki terytorialnej przy formułowaniu polityk czy współzależności kształtowania ośrodków wzrostu i relacji miedzy nimi, na gruncie istniejących propozycji aplikacyjnych i istniejących doświadczeń nie da się jednoznacznie wskazać na ile polityka rozwoju powinna koncentrować się na najsilniejszych a na ile na najsłabszych punktach przestrzeni. Rozstrzygnięcie zależy od odczytania preferencji danej społeczności względem struktury procesu rozwoju i docelowego kształtu zagospodarowania przestrzennego. Niestety często ma ono charakter przypadkowy i wynika z przetargów prowadzonych poza mechanizmem wyboru publicznego.

Aby pokusić się o ocenę efektów inicjatywy marszałków z Polski Zachodniej, po pominięciu warstwy emocjonalnej, należałoby odpowiedzieć na następujące pytania:

1. Jakie są szanse na wykorzystanie korzyści aglomeracji do stworzenia w Polsce Zachodniej masy krytycznej do rozwoju i zapoczątkowanie kumulacyjnych sprzężeń zwrotnych o oczekiwanym przez inicjatorów wektorze i natężeniu.

2. Jakie będą tego efekty dla rozwoju pozostałej części kraju i na ile wpiszą się one w cele zawarte w Długookresowej Strategii Rozwoju Kraju (w opracowaniu).

3. Jakie będą tego skutki z punktu widzenia spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej w różnych skalach przestrzennych.

4. Jaka byłaby alternatywa wydatkowania w szerszym kontekście krajowym funduszy zewnętrznych pozyskanych dodatkowo na rozwój Polski Zachodniej i czy można byłoby je pozyskać na inne cele.

j.jpg

Rys.1. Koncentracja rozwoju gospodarczego w polskiej przestrzeni

Źródło: World Bank GIS Laboratory cytowane za Gill (2010)



[1] Gazeta Wyborcza 2010-12-27 Biedny zachód prosi zachód Europy ...pozyskane w dniu 28.12.2010 z http://gospodarka.gazeta.pl/gospodarka/1,33181,8870887,Polityka__Biedny_zachod_prosi_zachod_Europy____.html

Literatura:

Barca F. (2009), An agenda for a reformed Cohesion Policy. A place-based approach to meeting European Union challenges and expectations Independent Report prepared at the request of Danuta Hübner, Commissioner for Regional Policy.

Barca F., P. McCann (2010), The Place Based Approach: A Response to Mr. Gill available at http://www.voxeu.org/index.php?q=node/5644 pozyskane w dniu 30.12.2010.

Gill I. (2010), Regional development policies: Place-based or people-centred?” dostępne na: http://www.voxeu.org/index.php?q=node/5644 pozyskane w dniu 30.12.2010.

Gorzelak G. (red.) (2006), Zaktualizowana koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju, „Studia Regionalne i Lokalne”, t.2.

Korcelli P., M. Degórski, D. Drzazga, T. Komornicki, T. Markowski, J. Szlachta., G. Węcławowicz, J. Zalewski, J. Zaucha, (2010) Ekspercki Projekt Koncepcji Przestrzennego zagospodarowania Kraju do roku 2033, „Studia”, tom CXXVIII, Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, Warszawa.

OECD (2009a), Regions Matter: Economic Recovery, Innovation and Sustainable Growth. Organisation for Economic Cooperation and Development, Paris.

OECD (2009b), How Regions Grow, Organisation for Economic Cooperation and Development, Paris.

OECD (2009c), Investing or Growth: Building Innovative Regions Background Report.  Meeting of the Territorial Development Policy Committee (TDPC) at Ministerial Level 31 March 2009 Organisation for Economic Cooperation and Development, Paris.

Parteka T. (2010), Region Morza Bałtyckiego – lokomotywą Europy, w: Parteka T. (red.) „Wymiar europejski Regionu Morza Bałtyckiego” „Studia”, tom CXXIX, Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, Warszawa s. 59-79.

Nijkamp P. (2010), Regional development in an unstable world, „Studies”, vol. 27 part 1, Polska Akademia Nauk, Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, s. 10-18.

Szlachta J., J. Zaucha (2010), A New paradigm of the EU region al development in the context of the Poland’s National Spatial Development Concepts, „Studies”, vol. 27 part 1, Polska Akademia Nauk, Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, s. 153-171.

World Bank (2009), World Development Report 2009: Reshaping Economic Geography, Washington DC.

Ostatnie publikacje tego autora:


Dodatkowe

  • Tagi:

    polityka regionalna, Polska Zachodnia, region

Uporządkuj według