Publikacje » Opinie

Wyślij Wyślij | Wyślij Drukuj

Innowacje w przestrzeni

Prof. Jacek Zaucha

j.zaucha@instytut-rozwoju.org

Obok prac nad Strategią Rozwoju Kraju na lata 2007-2015 i Narodowymi Strategicznymi Ramami Odniesienia na lata 2007-2013, Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju stanowi jedno z największych przedsięwzięć i wyzwań związanych z rozwojem przestrzennym i poprawą jakości planowania strategicznego w Polsce. Koncepcję tę przygotowuje się w Polsce nieregularnie zależnie od potrzeb. Nie istnieje ustawowy obowiązek badania jej aktualności i nie jest określony w aktach prawnych horyzont jej obowiązywania. Dotychczas obowiązująca w Polsce Koncepcja Polityki Przestrzennego Zagospodarowania Kraju została przyjęta przez Sejm w roku 2001. Była ona wynikiem prac prowadzonych w ciągu około piętnastu lat. Szybko jednak się zdezaktualizowała przynajmniej w warstwie realizacyjnej. Nie uwzględniała ona bowiem konsekwencji dwu ważnych zmian jakie nastąpiły w Polsce w roku 1999 i 2004 czyli powołania samorządowych województw i wstąpienia do UE.


Pierwszym etapem przygotowania KPZK na lata 2009 -2030 było opracowanie przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego „Tez i Założeń do koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju”, w których zostały zawarte podstawowe ideowe założenia co do zawartości i sposobu opracowania dokumentu. Po akceptacji Rządu „Tezy i Założenia do KPZK” stały się podstawą dalszych prac nad Koncepcją Przestrzennego Zagospodarowania Kraju.


Do prac nad KPZK powołano zespół realizacyjny, w skład którego weszli przedstawiciele resortów o kompetencjach mających istotny związek z gospodarką przestrzenną (resorty Rozwoju Regionalnego, Budownictwa, Transportu, Spraw Wewnętrznych i Administracji, Środowiska, Gospodarki Morskiej, Obrony Narodowej, Gospodarki, Rolnictwa i Rozwoju Wsi) oraz czterej przedstawiciele regionów. Zespół ten został w okresie późniejszym poszerzony o przedstawicieli dalszych 10 resortów oraz GUS. Państwowa Rada Gospodarki Przestrzennej – organ doradczy Premiera do spraw KPZK uczestniczyła w przygotowaniu dokumentu w charakterze ciała opiniodawczego.

Przygotowaniem wstępnej wersji Koncepcji zajęła się grupa ekspertów pod kierunkiem prof. Piotra Korcellego z Polskiej Akademii Nauk. Grupa ta nawiązała współpracę z szeregiem badaczy zajmujących się kwestiami przestrzennymi. Jej efektem było ponad 40 ekspertyz, które posłużyły do przygotowania eksperckiego projektu KPZK gotowego w grudniu 2008 roku. Projekt ten stał się podstawą szerokiej konsultacji publicznej, przeprowadzonej w 2009 roku i obejmującej seminaria w każdym województwie oraz kilkanaście konferencji tematycznych. W ich trakcie Ministerstwo Rozwoju Regionalnego otrzymało 1600 uwag. Po ich przeanalizowaniu latem i jesienią 2009 powstał rządowy projekt KPZK, który zostanie ponownie poddany konsultacjom społecznym. Przewiduje się iż ten projekt będzie gotowy do debaty w pierwszej części 2010 roku.


Wykorzystując rezultaty toczącej się na świecie debaty dotyczącej zmian paradygmatu polityki regionalnej i przestrzennej warto wskazać jakie charakterystyki powinien posiadać ten dokument aby mógł być uznany za nowoczesny i odpowiadający współczesnym wyzwaniom.

  1. Łączenie zagadnień polityki regionalnej i przestrzennej. Jest to postulat formułowany zarówno przez OECD jak i UE. Oznacza on po pierwsze potrzebę kształtowania KPZK w nawiązaniu do Strategii Rozwoju Regionalnego Kraju a przede wszystkim wymóg traktowania KPZK jako immanentnej części długookresowej strategii rozwoju kraju. Część wdrożeniowa KPZK powinna wykorzystywać instrumentarium polityki regionalnej a przynajmniej wskazywać na zagadnienia przestrzenne konieczne do rozwiązania przy wykorzystaniu instrumentów tej polityki. Zarazem wdrażanie KPZK powinno być integralną częścią większego mechanizmu wspierania długookresowego rozwoju Polski.
  2. Zasadnicza korekta wizji kształtowania struktury przestrzennej kraju. W stosunku do obowiązującej Koncepcji Polityki Przestrzennego Zagospodarowania Kraju (KPPZK) gdzie uwypuklona została rola pasm rozwoju, postępującego z zachodu i związanego z podporządkowanym wymogom tranzytu przez Polskę układem głównych sieci komunikacyjnych, należałoby w nowej KPZK zwrócić większą uwagę na obecne i przyszłe potencjały egzogeniczne polskiego terytorium i ich łączenie co postuluje zarówno UE, OECD jak i Bank Światowy. Rozwój kraju należy stymulować przez tworzenie sieci największych miast Polski – Warszawy, Krakowa, konurbacji górnośląskiej, Wrocławia, Poznania, Łodzi i Gdańska/Sopotu/Gdyni (obejmującej także inne ważne ośrodki takie jak Bydgoszcz i Toruń, Szczecin oraz Lublin) połączonych efektywnymi wielomodalnymi systemami infrastruktury, które tworzą współzależny otwarty układ. Wzajemne powiązanie głównych miast Polski będzie sprzyjało powstaniu efektów synergii i rozwoju działalności wysokiej rangi – uzyskania pod względem pełnionych funkcji oraz jakości przestrzennego zagospodarowania konkurencyjnej pozycji wśród regionalnych sieci ośrodków metropolitalnych Europy. Metropolia sieciowa (postulowana np. przez OECD) ma największe szanse do wytworzenia w Polsce struktury gospodarczej bazującej na wiedzy. Jest ona także w stanie chronić Polskę przed globalnymi zagrożeniami i wyzwaniami takimi jak globalizacja czy negatywne zmiany demograficzne. Usytuowane poza metropolią sieciową inne ważne ośrodki miejskie oprócz powiązania z nią wysokiej jakości infrastrukturą muszą zyskać dodatkowe wsparcie polityki przestrzennej i regionalnej dla rozwoju swych potencjałów endogenicznych. Z metropolią powinny zostać także powiązane ośrodki subregionalne poprzez system obszarów funkcjonalnych zgodnie z imperatywem spójności terytorialnej.
  3. Nowa jakość w sposobie ujęcia problematyki środowiskowej. Zarówno analizy OECD jak i doświadczenia UE wskazują na potrzebę uwzględniania w strategiach zagospodarowania przestrzennego zasady trwałego i zrównoważonego rozwoju (sustainable development). Jest to ważne w kontekście zmian klimatycznych. Zasada ta została zastosowana także w poprzedniej Koncepcji (KPPZK), ale obecnie wymaga nowego odczytania. Immanentną cechą rozwoju sustensywnego musi stać się ład przestrzenny. Jego brak może zdecydować o porażce rozwojowej Polski w okresie długim i to zarówno w odniesieniu do wielkich miast jak i regionów atrakcyjnych turystycznie czy też małych miast i peryferyjnych ośrodków zdolnych konkurować jakością krajobrazów kulturowych. W nowej KPZK ład przestrzenny powinien się manifestować m.in. zmianą koncepcji węzłowo-strefowej na węzłowo-sieciową (celem zapobiegania „rozlewaniu” się rozwoju wzdłuż wiązek infrastruktury transportowej), tworzeniem obszarów funkcjonalnych o wymiarze planistycznym wokół dużych miast (celem zapobiegania niekontrolowanemu rozlewaniu się miast), wprowadzaniem specyficznych standardów architektonicznych i krajobrazowych w obszarach cennych kulturowo, a wreszcie zapobieganiem zabudowie terenów zalewowych.
  4. Nowoczesne potraktowanie obszarów wiejskich. W KPZK konieczne jest zrezygnowanie ze schematycznego podejścia do obszarów wiejskich. Te znajdujące się w obszarach funkcjonalnych wielkich miast nie powinny być przedmiotem polityki rozwoju obszarów wiejskich, natomiast ich funkcjonowanie powinno być zharmonizowane w ramach szerszego obszaru z którym są powiązane. Dla pozostałych obszarów wiejskich istotne jest zapewnienie standardów dostępności do usług społecznych zależnie od rodzajów przestrzeni, zgodnie z wymogiem spójności terytorialnej.
  5. Poszerzony zasięg terytorialny o polską strefę ekonomiczną na morzu. Przestrzeń morska w większości krajów europejskich funkcjonowała do niedawna poza krajowym systemem planistycznym, a debata o przestrzeni morskiej koncentrowała się na nadmiernym wykorzystaniu zasobów żywych i degradacji środowiska przyrodniczego. Percepcja przestrzeni morskiej jako relatywnie obfitej i nie obarczonej stygmatem konfliktów przestrzennych powoli zmienia się. W Polsce przestrzeń morska nie była ujmowana w strategicznych dokumentach dotyczących zagospodarowania przestrzennego kraju, a jej wykorzystanie oparte było na systemie pozwoleń i koncesji udzielanych ad hoc. W ramach nowej KPZK polska strefa na morzu powinna być uwzględniona jako ważny i suboptymalnie wykorzystywany potencjał endogeniczny zgodnie z duchem odnowionej Agendy Terytorialnej UE. Przestrzeń morska Polski jest bowiem wykorzystywana nie tylko mniej intensywnie niż przestrzeń lądowa, ale także słabiej niż akwatoria krajów sąsiednich (Zaucha 2009). W sytuacji wzrostu poziomu wykorzystania przestrzeni na różnorodne funkcje i rosnącej presji antropogenicznej oznacza to wyzwanie takie jak zachowanie ładu przestrzennego na morzu, integrację morskiego i lądowego planowania przestrzennego, a zarazem szansę dla polityki przestrzennej kraju (Zaucha 2009a).
  6. Poszerzony zakres interakcji transgranicznych w układzie lądowym i morskim. W warunkach pogłębiającej się integracji europejskiej granice pomiędzy państwami Wspólnoty Europejskiej stały się w znacznie większym stopniu przenikalne, a rozwój sytuacji po drugiej stronie granicy ma istotne znaczenie dla zagospodarowania przestrzennego Polski. Jak wynika z analiz OECD i UE klastry czy powiązania sieciowe mogą mieć charakter transgraniczny. KPZK nie może więc ograniczyć się do analiz zjawisk przestrzennych jedynie wewnątrz polskiego terytorium. Przeciwnie nowa Koncepcja powinna znacznie skuteczniej niż dotychczas podejmować wspólne problemy transgraniczne o charakterze przestrzennym występujące wzdłuż granic Polski z innymi krajami członkowskimi Unii Europejskiej jak również wzdłuż zewnętrznych granic Unii Europejskiej, gdzie sytuacja wymaga szczególnej troski przede wszystkim ze względu na ryzyko peryferyzacji połączone z ograniczonymi możliwościami uruchomienia niezbędnej instrumentalizacji oraz niespójnością systemów planowania przestrzennego po obu stronach granicy.
  7. Podjęcie tematyki obszarów problemowych o znaczeniu krajowym. Poprzednio obowiązujące regulacje prawne z 1994 roku, dotyczące planowania przestrzennego o znaczeniu krajowym, nie wymagały określenia listy i zasięgu obszarów problemowych. W obecnie obowiązującej Koncepcji Polityki Przestrzennego Zagospodarowania Kraju zidentyfikowano siedem obszarów wymagających „polityki selektywnej restrukturyzacji”. Jednak granice niektórych z nich pozostały niedookreślone, a zasięg terytorialny obejmował w sumie około 50% powierzchni kraju. Zgodnie z analizami OECD w KPZK powinna zostać wskazana konieczność zastosowania zintegrowanego (kompleksowego) podejścia do rozwoju regionalnego Polski Wschodniej. Zgodnie z postulatami Banku Światowego jako krajowe obszary problemowe powinny zostać wskazane także te terytoria które, mogą stanowić zagrożenie dla rozwoju UE jako całości i wymagają wsparcia nie tylko ze strony władz krajowych ale także Komisji Europejskiej. Pozostałe obszary problemowe, o znaczeniu krajowym, takie jak np. obszary zalewowe czy obszary funkcjonalne wielkich miast powinny zostać zaprezentowane jako obszary problemowe wojewódzkie lub międzywojewódzkie.
  8. Usieciowienie prowadzenia prac nad Koncepcją. Prace nad KPZK powinien cechować bardzo wysoki poziom uspołecznienia całego procesu, wychodzący znacząco poza formalne wymogi wynikające z ustawy. Na taką potrzebę wskazują doświadczenia OECD i UE. Proces ten powinien posiadać autentyczny, a nie formalny charakter, tak aby zapewnić wpływ debaty na kształtowanie zapisów dokumentu. W ten sposób zostaną przygotowane fundamenty do wdrażania KPZK na poziomie wojewódzkim i przy wykorzystaniu polityk poszczególnych resortów. Powstanie także świadomość dotycząca prorozwojowej roli planowania makroprzestrzennego.
  9. Odniesienia do planów zagospodarowania przestrzennego województw. KPPZK nie zawierała bezpośrednich nawiązań do planowania zagospodarowania przestrzennego województw (PZPW), zarówno o charakterze ogólnym (do wszystkich województw) jak i szczegółowym (do poszczególnych regionów). Niektóre wnioski do PZPW można było oczywiście sformułować na postawie lektury całego tekstu KPPZK, jednak najczęściej nie były one jednoznacznie adresowane do samorządowego układu wojewódzkiego. Stało to w sprzeczności z postulatem usieciowienia rozwoju (OECD). Dlatego w pracach nad KPZK należy uwzględnić konieczność sformułowania zestawu ogólnych ustaleń i rekomendacji adresowanych do wszystkich planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz zestawienie indywidualnych (szczegółowych) ustaleń i rekomendacji do każdego z szesnastu województw. Dotyczy to między innymi wydzielania obszarów funkcjonalnych miast czy wojewódzkich lub międzywojewódzkich obszarów problemowych.
  10. Przejście od zapisów postulatywnych do decyzyjnych. W porównaniu z tradycyjnymi (indykatywnymi) ujęciami dotyczącymi polityki przestrzennej państwa KPZK powinna traktować politykę przestrzenną państwa jako sposób i środek realizacji strategicznych celów rozwoju na co wskazują analizy OECD. Oznacza to konieczność wzbogacenia wymiaru strategicznego KPZK o niezbędną warstwę operacyjną i zmianę zapisów, zamiast postulatywnych typu powinno się, należy itd., na określenia decyzyjne – nastąpi, zostanie podjęte itd.
  11. Zmiany podejścia dotyczącej horyzontu czasowego. Z postulatu włączenia Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju w system polityki rozwoju kraju (postulat OECD) wynika potrzeba etapowania przedsięwzięć rozwojowych. Dotychczasowe dokumenty z reguły nie wskazywały czasowego wymiaru postulowanych działań i inwestycji. Pozwalało to na ujmowanie w nich zadań, z założenia słusznych, na które jednak nie było stać gospodarki narodowej. KPZK powinno określać więc nie tylko przestrzenne zagospodarowanie kraju do roku 2030 czy nawet 2030+ ale wszędzie tam gdzie jest to możliwe i zasadne merytorycznie wydzielać stan pośredni, przewidywany w roku zakończenia perspektyw finansowych UE. Z zasadniczego, około dwukrotnego wydłużenia horyzontu czasowego koncepcji, wynika potrzeba aktualizowania dokumentu w kilkuletnich interwałach.
  12. Propozycje dotyczące monitoringu i ewaluacji procesów przestrzennych i KPZK. Poprzednia KPPZK zawierała założenia organizacji Systemu Informacji Przestrzennej, pozwalającego na stworzenie podstaw informacyjnych polityki przestrzennej. Jednak dokument ten nie zawierał jakiejkolwiek informacji odnośnie systemu mierników. Ograniczyło to jego zdolność oddziaływania na polityki sektorowe. Postulat włączenia KPZK w sieć polityk rozwoju kraju wymaga więc aby nowa koncepcja zawierała zestaw mierników, odpowiadających poszczególnym celom i działaniom, co warunkuje skuteczne monitorowanie i ocenę wdrażania KPZK.
  13. Stworzenie platformy dla merytorycznego dialogu w ramach Unii Europejskiej. KPPZK traktowała relacje z Unią Europejską i jej krajami członkowskimi z pozycji kraju kandydackiego, położonego w układzie terytorialnym zewnętrznym wobec Wspólnoty, a równocześnie zdecydowanie niedoceniała znaczenie konsekwencji przestrzennych akcesji Polski, co zasadniczo zmieniło uwarunkowania krajowej polityki przestrzennej od roku 2004. Na poziomie UE trwa obecnie ważna debata przestrzenna o charakterze politycznym i metodologicznym. W ostatnich latach we Wspólnocie Europejskiej nastąpiło zasadnicze przewartościowanie na korzyść problematyki terytorialnej. KPZK musi pozwolić na zdefiniowanie niezbędnego wkładu naszego kraju do przestrzennych koncepcji i wizji paneuropejskich oraz określenie strategicznych interesów Polski w przestrzeni europejskiej.

Ostatnie publikacje tego autora:


Dodatkowe

  • Tagi:

    Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia, Unia Europejska, spójność terytorialna, rozwój przestrzenny

Uporządkuj według