Publikacje » Opinie

Wyślij Wyślij | Wyślij Drukuj

Kluczowe wnioski z diagnozy „Zarządzanie Obszarem Metropolitalnym”

Doktor Tomasz Brodzicki

t.brodzicki@instytut-rozwoju.org

Kluczowe wnioski

 Mirosław Grochowski, Tomasz Brodzicki, Marcin Wołek


1. Przypadek OM jest wyjątkowy na skalę krajową. Stanowi o tym m.in. brak upodmiotowionego monocentrycznego rdzenia układu metropolitalnego. Obszar metropolitalny jest policentryczny, a de facto dwubiegunowy biorąc pod uwagę różnice realnych potencjałów z wskazaniem na Gdańsk i Gdynię jako dwa miasta centralne. Uzupełnieniem rdzenia jest położony centralnie Sopot. Miasta te prowadzą autonomiczne polityki rozwoju, choć w niektórych obszarach tematycznych uwidacznia się ścisła współpraca na szczeblu subregionalnym w różnych konfiguracjach terytorialnych (związki międzygminne).

2. Problematyka metropolitalna pojawia się w dokumentach strategicznych wszystkich trzech miast rdzenia OM, ale w sposób sygnalny i deklaratywny. Nie wskazuje się, bowiem żadnych działań, które miałyby doprowadzić do konsolidacji rdzenia w wymiarze działań politycznych, a więc:

§ wyłonienia przywództwa,

§ zdefiniowania akceptowanych w ramach koniecznego partnerstwa celów oraz

§ sposobów realizacji działań prowadzących do ich osiągnięcia[1].

3. Wprowadzenie rozwiązań instytucjonalizujących procesy zarządzania na szczeblu metropolitalnym może być utrudnione ze względu na mocną pozycję ustrojową gmin[2] i zakres ich kompetencji oraz podejście do instytucjonalizacji zarządzania rozwojem OM. Problemem jest również podział kompetencji między szczebel gmin i powiatów oraz brak możliwości rejestracji związków gminno-powiatowych. Brakuje jednocześnie ogólnej czy szczegółowej regulacji centralnej w tym zakresie (poza aglomeracją warszawską).

4. Pomimo stosunkowo licznych pozytywnych przykładów (patrz tekst zasadniczy) współczesny stan współpracy metropolitalnej jest niezadawalający. Współpraca metropolitalna w OM występuje, ale w niewystarczającym stopniu i nie we wszystkich obszarach, a w części z nich jest nieefektywna. Generuje to istotne koszty związane np. z duplikacją działań czy brakiem koordynacji i integracji działań prowadząc do wzrostu realnych kosztów dla mieszkańców obszaru metropolitalnego. Brakuje np. tak podstawowych elementów jak wymiana informacji (zwłaszcza w zakresie planowania przestrzennego) czy koordynacja kalendarza imprez kulturalnych.

5. W OM od momentu odtworzenia samorządu terytorialnego podejmowane są inicjatywy mające na celu usprawnienie procesów rozwoju terytorialnego. Jest to w dużym stopniu odpowiedź strony samorządowej na brak kompleksowych regulacji dotyczących rozwoju związków aglomeracyjnych czy obszarów metropolitalnych. Inicjatywy te realizowane są we współpracy z wieloma partnerami, a ich efekty trudno przecenić. Skuteczność tych działań należy wiązać z ich oddolną genezą i zawiązaniem partnerstwa między władzami publicznymi a partnerami dla realizacji konkretnych przedsięwzięć.

6. Racjonalność i uzasadnienie dla podejmowanych inicjatyw wynika z rosnącej złożoności struktur funkcjonalno-przestrzennych OM. W przypadku braku interwencji zarządczej mogą być tracone szanse rozwojowe bądź też zwiększać się może konfliktowość rozwoju. Poprawę efektywności funkcjonowania OM przyniosą m.in. rozwiązania w sferze zarządzania oraz inwestycje infrastrukturalne, szczególnie związane z transportem. Bez wprowadzenia sprawnego systemu organizacyjno-zarządczego dla transportu publicznego nakłady te będą jednak mniej efektywne w dłuższej perspektywie, zapewniając prowizoryczne rozwiązania problemów.

7. W OM aktywne są różne podmioty, których celem jest wpływanie na przebieg jego rozwoju. Liderami są Stowarzyszenie Gdański Obszar Metropolitalny i Forum NORDA, które formułują wyzwania metropolitalne/subregionalne i wskazują niezbędne rozwiązania zarządcze, podejmując przy tym szereg działań o charakterze „miękkim”.

8. Powstanie GOM i NORDA jest odzwierciedleniem naturalnych, oddolnych dążeń do wspólnego definiowania i rozwiązywania problemów na szczeblu ponadlokalnym i subregionalnym. Ich powstanie należy traktować, jako kolejny krok w procesie współpracy, której pierwszym etapem było formowanie związków międzygminnych w okresie, gdy samorząd terytorialny funkcjonował w modelu jednoszczeblowym (gmina), a więc do roku 1999.

9. Istotną rolę pełni również Samorząd Województwa Pomorskiego odpowiedzialny za koordynowanie i stymulowanie rozwoju całego obszaru województwa w tym rdzenia OM, obszarów uzupełniającego OM jak i obszarów województwa leżących poza OM. O unikalności sytuacji OM świadczy jego zaangażowanie się w różne inicjatywy. W obecnej sytuacji rola Samorządu Województwa Pomorskiego, jako inicjatora i katalizatora jest kluczowa dla powodzenia próby pogłębienia współpracy metropolitalnej w tym wypracowania akceptowalnej dla wszystkich interesariuszy formy instytucjonalizacji zarządzania obszarem.

10. Istnienie dwóch organizacji skupiających gminy z funkcjonalnego obszaru Trójmiasta działających w oparciu o zupełnie odmienne wartości i założenia też nie należy do czynników integrujących. Dlatego za przedwczesne i rokujące małe szanse powodzenia można uznać próby konsolidacji większego układu przestrzennego (problem delimitacji) z udziałem gmin i powiatów z OM.

11. Należy podkreślić, iż zasadniczym wyzwaniem jest brak bądź ograniczona możliwość realnego oddziaływania na instytucje ponadlokalne czy centralne odpowiedzialne za działania podejmowane na terenie obszaru metropolitalnego o istotnym znaczeniu dla Metropolii takie jak np. Ministerstwo Skarbu (porty morskie), Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, Polska Agencja Informacji i Inwestycji Zagranicznych, Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, Generalna Agencja Dróg Krajowych i Autostrad czy PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. i PKP S.A. – dysponentów uprawnień i znacznych środków alokujących środki na poziomie regionalnym i metropolitalnym. W podobnych uwarunkowaniach działają jednakże inne OM kraju, choć ujawnia się specyfika analizowanego OM ze względu na kompleksowe powiązania funkcjonalno-przestrzenne wynikające z istnienia dwóch portów morskich.

12. Problemy z zacieśnieniem współpracy pojawiają się już na etapie próby formułowania nazwy (a tym samym marki) tworzącego się OM. Urząd Marszałkowski Województwa Pomorskiego i Gdynia w swoich analizach i dokumentach strategicznych używają terminu Trójmiejski Obszar Metropolitalny (TOM, bądź Trójmiasto), Gdańsk używa określenia Gdański Obszar Metropolitalny (GOM), względnie Obszar Metropolitalny Zatoki Gdańskiej (OMZG). Ta ostatnia nazwa pojawia się w nazwie Metropolitalnego Związku Komunikacyjnego Zatoki Gdańskiej utworzonego w 2007 roku. Zdaniem Sagan i Canowieckiego (2011) „spór o nazwę stanowi zasadniczy konflikt hamujący proces integracji metropolitalnej, który nie jest, jakby mogło się wydawać wyłącznie problemem symbolicznym, lecz pragmatycznym - odzwierciedlając zasadnicze rozbieżności w wizji wspólnoty metropolitalne”.

13. Idea instytucjonalizacji współpracy w ramach OM nie jest ideą nową. Pomimo kilkunastu lat prowadzenia różnych działań nie udało się jak dotąd stworzyć podstaw koncepcyjnych zarządzania obszarem, które to podstawy uwzględniałyby różne podejścia do kwestii zarządzania. Za diagnostyczną należy uznać nieobecność kwestii metropolitalnych w dokumentach planistycznych większości gmin.

14. Potrzeba instytucjonalizacji OM w formie struktur zarządczych nie jest potrzebą powszechną. Uzasadnienie dla instytucjonalizacji znajdują gminy położone najbliżej rdzenia OM, choć w ich dokumentach można znaleźć zapisy świadczące także o obawach związanych z funkcjonowaniem metropolii. Sytuację w OM dodatkowo komplikuje konkurencja między podmiotami powiązanymi lokalizacyjnie z zasadniczymi miastami.

15. W sytuacji konfliktu należy postawić pytanie o zasadność dyskusji o szczegółowych rozwiązaniach zarządczych na typ etapie rozwoju OM. Niezależnie bowiem od tego jaką formę one przyjmą, mogą być przedmiotem kontestacji ze strony części gmin. Z drugiej strony należy podkreślić, iż występuje na terenie świadomość konieczności współpracy i realnej woli tej współpracy przynajmniej w płaszczyźnie deklaratywnej.


Rekomendacje


1. Metropolia jest skomplikowanym systemem. W działania instytucjonalizujące współpracę muszą zostać włączeni różni jej bezpośredni i pośredni interesariusze w tym zwłaszcza jednostki samorządu terytorialnego rdzenie i obszaru uzupełniającego, instytucje i agencje regionalne, przedstawiciele sfery biznesu, przedstawiciele świata nauki i edukacji, organizacje pozarządowe. Metropolia musi mieć szeroką bazę.

2. Ze względu na brak wspólnej wizji przyszłości OM wskazane jest działanie o charakterze organicznym, którego celem będzie budowanie zrozumienia dla potrzeby stopniowej instytucjonalizacji metropolii, wskazanie korzyści tej instytucjonalizacji i związanych z nią kosztów w postaci m.in. koniecznego zmniejszenia władztwa planistycznego gmin czy konsekwencji budżetowych wynikających z głębszej niż dotychczas integracji transportu publicznego. Otworzy to drogę do późniejszego, etapowego wprowadzania nowych rozwiązań zarządczych i pozwoli na uniknięcie konfliktów związanych z, jak to się zazwyczaj określa, „naruszaniem” kompetencji czy interesów.

3. O postępie w procesie realnej metropolizacji powinien decydować pozytywny stosunek korzyści do kosztów w średnim i długim okresie (a więc pragmatyzm i racjonalność gospodarcza).

4. Akceptacja przez gminy i powiaty - potencjalnych członków zinstytucjonalizowanego OM konieczności zmniejszenia ich kompetencji w niektórych wybranych dziedzinach ważnych dla funkcjonowania całego OM jest warunkiem koniecznym dla budowania mniej lub bardziej sformalizowanej struktury współpracy[3]. Przyjęcie a priori przez gminy, że zmniejszenie kompetencji dzieje się ze szkodą dla nich samych oznacza, że brak jest informacji na temat istoty proponowanych zmian, a gminy nie mają poczucia wspólnoty interesów z inicjatorami podejmowanych działań na rzecz sprawnego zarządzania OM.

5. Kluczem do sukcesu jest zasadnicza zmiana jakościowa współpracy. Większość osób, a tym samym i to w zdwojony sposób grup ludzkich czy samorządowych, opiera się przed zmianą, a zwłaszcza zmianą radykalną.[4] W poszukiwaniu rozwiązań zarządczych dla OM wydaje się być wskazanym: określenie uwarunkowań wprowadzenia zmian określenie sposobu wprowadzania zmian oraz określenie docelowego sposobu funkcjonowania nowych rozwiązań. Rekomendujemy wykorzystanie procedury partycypacyjnej, angażującej zasadniczych uczestników, która ma prowadzić do wypracowania akceptowalnych rozwiązań zarządczych. Metoda taka legitymizuje jednocześnie wypracowywane rozwiązań.

6. Fundamentem skutecznego zarządzania i planowania w OM jest przyjęcie założenia nadrzędności dobra wspólnego w działaniach administracji różnych szczebli. W takiej sytuacji planowanie przestrzenne nie powinno być działalnością projektową prowadzoną przez poszczególne gminy[5], a powinno stać się stanowieniem prawa i instrumentem nadzoru jego realizacji w skali subregionalnej, w tym w skali metropolitalnej. Skuteczne systemy planowania są w pozytywnym sensie systemami restrykcyjnymi: dla dobra wspólnego ograniczają możliwości działania indywidualnych aktorów. Na instytucje publiczne, a w praktyce na gminę, przenosi się uprawnienia dotyczące wprowadzania zmian zagospodarowania przestrzennego i odpowiedzialność za rozwój. Na poziomie subregionalnym prowadzi się działania koordynujące.

7. Wprowadzanie nowych rozwiązań zarządczych powinno być rozłożone w czasie, etapowe i poprzedzone pracami angażującymi wszystkich interesariuszy z OM.

8. Na podstawie przeprowadzonych analiz i konsultacji, proponujemy na ten moment przyjęcie modelu zarządzania wieloszczeblowego OM.

9. Rekomendujemy powołanie jednego forum współpracy metropolitalnej w drodze integracji środowisk GOM i Forum NORDA (jedno stowarzyszenie bądź związek międzygminny analogicznie do GZM)..

10. Rekomendujemy wdrożenie szeregu działań szczegółowych, w tym części już w ramach fazy strategicznej niniejszego Projektu, a w szczególności:

§ Dokreślenie zasięgu obszaru metropolitalnego (delimitacja) – powiązanie z obszarem ZIT jak i obszaru jego oddziaływania, który zdecydowanie, np. na kierunku wschodnim, przekracza granice woj. pomorskiego (vide Elbląg)

§ Rozwiązanie problemu nazwy Obszaru Metropolitalnego;

§ Identyfikację interesariuszy dla współpracy metropolitalnej, obejmujących poza jednostkami samorządu terytorialnego sektor biznesu, naukowo-badawczy i organizacji pozarządowych;

§ Identyfikację celów współpracy metropolitalnej oraz skutecznego komunikowania tych celów i uzasadnienia, tak by zyskać wsparcie różnych interesariuszy;

§ Określenie obszarów docelowej współpracy metropolitalnej – a tym samym dobrowolnego ograniczenia autonomii i władztwa gmin i powiatów (jednoznaczne deklaracje poszczególnych aktorów sceny metropolitalnej i konsensus);

§ Określenie docelowego poziomu zaawansowania współpracy w poszczególnych obszarach;

§ Uzasadnienie tworzenia struktur zarządczych OM w poszczególnych obszarach i na poziomie ogólnym wraz z analizy kosztów i korzyści wynikających z instytucjonalizacji zarządzania rozwojem OM (polityka oparta na dowodach);

§ Przyjęcie strategii rozwoju OM oraz polityk ją wdrażających;

§ Etapowe pogłębianie i zacieśnianie współpracy metropolitalnej w ramach ściśle określonych obszarów tematycznych (zadaniowych) współpracy;

§ Stopniowe przechodzenie na bardziej zinstytucjonalizowane (mniej elastyczne) formy współpracy w poszczególnych obszarach w razie takiej konieczności i możliwości (zgoda wszystkich zainteresowanych),

§ Oddolny lobbing za wypracowaniem reguł finansowego wsparcia realizacji zadań metropolitalnych z budżetu Państwa.

11. Biorąc pod uwagę wieloosiowe problemy rozwojowe OM zidentyfikowane w pozostałych diagnozach szczegółowych można przyjąć, że sfera zarządzania powinna obejmować całe spektrum działań, które zostały zaprezentowane w rekomendacjach m.in. od koordynacji i realizacji inwestycji infrastrukturalnych istotnych dla spójności obszaru, poprzez integrację systemów komunalnych po podnoszenie jakości systemu edukacji czy zwiększanie efektywności metropolitalnego rynku pracy.

12. O sukcesie procesu metropolizacji rozpatrywanego OM zadecyduje w ostateczności chęć i wola polityczna współpracy jego aktorów i interesariuszy w tym w zasadniczy sposób wiodących prezydentów Gdańska, Sopotu i Gdyni, jako naturalnych liderów ośrodków centralnych oraz Marszałka Województwa Pomorskiego reprezentującego interesy społeczności regionalnej.



[1] Pewnym usprawiedliwieniem tego faktu jest to, że strategie rozwoju Gdańska i Gdyni pochodzą z okresu przedakcesyjnego (Gdynia 2003) lub powstały tuż po przystąpieniu Polski do UE (Gdańsk 2005). Dominowało wówczas podejście zorientowane na pozyskanie środków zewnętrznych.

[2] Gmina jako jedyny szczebel samorządu terytorialnego przywołana jest w Konstytucji RP.

[3] Przykład MZKZG pokazuje, że jest to możliwe.

[4] Według Cottera (2011) większość zmian nie zostaje wdrożona ze względu na: brak świadomości konieczności zmiany, brak wspierającej koalicji facylitatorów zmiany, brak jasnej wizji zmiany lub jej słabą komunikację, a tym samym brak szerokiej koalicji (grupy wsparcia), nielikwidowanie zasadniczych barier we wdrożeniu wizji, brak systematycznego planowania i osiągania krótkookresowych celi, zbyt szybkie ogłaszane osiągnięcia sukcesu oraz niezakotwiczaniu zmian poprzez brak modyfikacji.

[5] Należy wspomnieć, że mniejsze gminy mają ograniczone zasoby wewnętrzne w zakresie służb urbanistycznych i zasadniczo polegają na outsourcingu, co nie sprzyja zintegrowanemu, długoterminowemu planowaniu przestrzeni

Ostatnie publikacje tego autora:


Uporządkuj według